一、总体情况

　　2006年7月9日下午，第4号热带风暴“碧利斯”在西太平洋西部洋面形成，12日下午2时加强为强热带风暴，13日晚上11时在台湾省登陆，14日中午12时50分在福建省霞浦再次登陆，15日上午减弱为热带低压，其中心越过江西南部进入我省粤北地区，傍晚减弱为低压槽。

　　受“碧利斯”外围环流和西南季风共同影响，7月14日－17日，我省出现了历史上罕见“强度强、总量大、范围广、时间长”的强降水过程，粤北、粤东的部分市县日降雨量超历史记录，局部出现了超100年一遇的降水过程。全省16个市75个县（市、区）遭受严重的洪涝灾害，直接经济损失152亿元，尤其是韶关部分地区洪涝灾情极其严重。暴雨洪水的主要特点：

　　（一）降水量大。“碧利斯”的运行轨迹自东向北对我省形成包抄之势，并迅速减弱为长时间的低气压槽。7月14日－17日，粤东、粤北和珠江三角洲普遍出现了200－400毫米的强降水，部分地区出现了特大暴雨，其中四分之三的市县雨量达到暴雨以上量级；粤北、粤东部分市县日降雨量超历史记录。

　　（二）江河水位暴涨。持续高强度的暴雨致使各大江河水位暴涨，特别是武江支流各水文站点的水位均超历史最高水位，坪石水文站的洪峰水位高达165.39米（超过历史实测最高水位5.01米），乐昌站以上流域出现超800年一遇洪水。北江干流的韶关站出现56.86米的洪峰水位，达20年一遇；飞来峡水库最大入库流量达17500立方米/秒，接近50年一遇。

　　（三）人员伤亡惨重。据统计，全省有779万人受灾，因灾死亡114人，被洪水围困群众108万人，其中韶关市被困群众42.4万人。清远英德市白沙、江湾等3条堤围先后出现洪水漫顶决堤，近11万群众被洪水围困，清新县3万多名群众被困。许多遭洪水围困的群众生命安全遭到严重威胁，省及时出动直升机紧急救援。

　　（四）部分地区严重被淹。韶关、潮州、惠州等市部分县区被洪水淹没，部分地区交通、电力中断。韶关乐昌市区和坪石镇全部被淹，市区水深平均达3米左右，全市110多个村庄被淹，受灾人口34万多人，倒塌房屋2.79万间；潮州市饶平县中片全部受浸，主要道路中断，一些镇受浸严重，水深达2米多。

　　（五）基础设施严重受损。全省倒塌房屋11.9万间，其中3.3万户的8.78万间住房全部倒塌，农业经济损失45.4亿元，水利设施损失18.47亿元。损坏中型水库6座、小型水库125座，1座小Ⅱ型水库垮坝，损坏堤防3449处416千米，堤防决口1003处93千米，损坏护岸1961处、水闸652座，冲毁塘坝1880座，损坏灌溉设施11402处、水文测站21个、水电站314座。全省公路中断806条，毁坏公路路基2427千米、输电线路1860千米、通讯线路2342千米。乐昌市248省道北乡至坪石段全线中断，市区武江大桥被洪水冲垮。京珠高速公路、106国道、107国道等经韶关北行的道路全部中断。7月15日晚，京广线广东坪石－张滩－乐昌区段发生多处险情，上下行线路一度中断，沿途多趟旅客列车受阻，共有8800多人被洪水围困。

　　面对特大暴雨洪水灾害，党中央、国务院高度关注，中共中央总书记、国家主席胡锦涛，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝、中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红、中共中央政治局常委李长春，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉，国务委员、国务院秘书长华建敏等中央领导同志先后作出重要批示，要求省委、省政府及各级党委、政府带领全省干部群众全力以赴抗灾救灾，安排好受灾群众生活，夺取抗灾救灾的最后胜利。省委、省政府在党中央、国务院的正确领导和国家防总的大力支持下，带领全省人民奋起抗灾，迅速启动防汛救灾应急预案，落实工作措施，成立了由时任省委副书记欧广源、蔡东士，省人大副主任李近维、陈坚，常务副省长汤炳权、副省长李容根、谢强华、雷于蓝、佟星、林木声，省政协副主席王兆林、陈蔚文担任组长的12个救灾复产工作组，分赴汕头、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮12个市，指导、帮助灾区开展救灾复产工作，切实做到领导到位、责任到位、物资到位、措施到位，努力把灾害损失降低到最低程度，取得抗洪抢险、救灾复产工作的全面胜利。

　　在我省人民全力抗洪救灾、重建家园的关键时刻，中央组织部、国家民委，上海市委、市政府，重庆市委、市政府，新疆维吾尔自治区党委、政府，中国石油天然气集团、中国华能集团等分别给我省发来慰问电（慰问信）、捐款，极大地鼓舞了我省广大干部群众夺取抗洪救灾、重建家园全面胜利的信心。

　　2006年9月4日，省委、省政府在广州隆重召开全省抗洪救灾总结表彰大会，总结抗洪救灾的工作经验，表彰在抗洪救灾中涌现出来的181个模范集体和401名模范个人，号召全省人民学习先进事迹，弘扬伟大抗洪精神。

　　二、重要决策制订执行过程分析

　　（一）未雨绸缪，积极做好应急预备工作。

　　一是修订完善防洪防风应急预案。当年汛期到来前夕，省防总根据多年抗洪抢险救灾的实践经验，再次对防汛防旱防风应急预案进行修订；各级三防部门抓紧对防洪、防风和防旱预案的修订完善，逐步建立市、县、镇、村防灾减灾避险四级应急预案台账，形成纵向到底的防洪防旱防风应急预案体系。

　　二是建立防汛应急抢险专业队伍。为有效应对突发灾情，进一步提高快速排除险情、迅速转移被洪水围困群众的机动能力，省防总组建了两支省属防汛抢险专业队伍，并在佛山市组建了防汛抢险民兵轻舟机动大队。

　　三是组织专家进行会商，提前预测。省防总汛前专门召开了三防会商会，气象、水文、防汛专家分析认为，汛期我省局部会发生较大的洪涝灾害，北江可能发生较大洪水。这为我省做好防汛防台风工作起到很好的预警作用。“碧利斯”来临前，省气象台准确预报我省将有一次大雨到暴雨，局部大暴雨的降水过程。水文部门提前两天预报飞来峡水利枢纽将发生超过20年一遇洪水，为飞来峡水利枢纽调度决策提供了足够的时间。

　　（二）风雨同舟，全力做好抗洪抢险工作。

　　一是高度重视，周密部署。灾情发生后，出访在外的胡锦涛总书记专门致电中央政治局委员、时任省委书记张德江同志询问灾情、慰问灾区干部群众，指导抗洪抢险工作。在抗洪救灾的关键时刻，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝，时任中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红，中共中央政治局常委李长春、时任中共中央政治局委员、副总理回良玉，国务委员、国务院秘书长华建敏等中央领导同志先后作出批示，对抗洪抢险工作提出要求。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉亲临我省检查指导抗洪救灾工作。省委、省政府高度重视，中共中央政治局委员、时任省委书记张德江，省委副书记、省长黄华华，时任省委副书记欧广源，副省长李容根、佟星等领导同志先后多次作出批示，要求把抗洪抢险工作作为压倒一切的工作中心，各有关单位密切配合，受灾地区党委、政府和广大党员干部以实际行动体现立党为公、执政为民，体现先进性教育的实际成效，认真做好抗洪救灾工作，保证受灾群众有水喝、有饭吃、有衣穿、有房子住、有病能及时得到治疗作为当前最紧迫的任务。省防总派出由省水利厅、民政厅、交通厅、国土资源厅等有关单位组成的6个工作组到粤北、粤东和惠州等地指导抢险救灾工作。根据省委、省政府的工作部署，受灾地区党委、政府迅速启动应急预案，主要领导靠前指挥，反应迅速，科学处置，全力以赴投入抢险救灾工作。

　　二是以人为本，安全第一。各级党委、政府坚持把确保人民群众生命安全放在抗洪抢险工作的首位，认真做好被困群众的转移安置工作，尽最大努力减少人员伤亡。由于这次强降雨时间集中，受洪水围困群众多，加上暴雨造成灾区交通、电力、通讯等设施中断，给抢险救灾带来极大困难。各地迅速组织各方面力量深入到乡镇、村委进行危房排查和人员疏导，及时疏散被洪水围困的群众，安全转移受洪水围困和地质灾害威胁的群众102.4万人；共出动解放军官兵17991人，武警5000多人，紧急转移被困群众，运送救灾物资，参加抢险救援；公安机关出动警力近5万人，出动各类车船8000多台次，省公安厅紧急派出警务飞行队两架直升飞机空投食品和饮用水，救助被洪水围困群众和有关人员；广铁集团在京广线韶关段多处行车中断，多列火车和大量旅客被困的情况下，反应迅速，措施得力，确保了被洪水围困的5趟旅客列车8000多名旅客的生命财产安全。受灾最重的韶关市各县、镇组织公安、武警、民兵应急分队和当地干部群众，紧急调拨救生舟船等抢险救灾物资，及时转移受洪水围困的群众。

　　三是加强监测，精确预报。省气象局密切关注“碧利斯”动向，在准确预测其登陆后将对我省产生严重影响后，7月11日紧急启动应急预案；15日，省气象局和广东省地质环境监测总站联合发布了粤东、粤北和珠江三角洲地区四级以上地质灾害预报预警，其中梅州的西部、惠州的东北部、韶关的西北部和江门的西南部发布了五级地质灾害预报预警。全省气象台站在本次强降水过程中共发布暴雨预警信号215次，准确把握天气变化。重灾区韶关市的气象局及所属县气象台从15日下午2时起，市雷达站、气象台每隔1小时制作一次未来3小时天气预报，并通过手机短信向各级政府、有关单位发布。

　　洪水来临之际，省水文局立即成立由局长担纲、总工参加、水情及相关处室组成、联合各分局的高效水情信息服务网络；站网技术人员和广大水文测站职工，克服困难，敢于拼搏，认真做好水位、雨量观测和报汛工作，全力保障水文测报工作测验工作；水情人员通宵作业，克服山区性河流汇流时间短和缺乏湖南境内实时报汛资料等困难，前后共发出了针对武江坪石和乐昌站的洪水预报17次，并尽量延长预报期，提前17小时发出乐昌将出现93.20米洪水位、超历史实测最高水位2.1米的预报，为地方各部门组织抗洪工作争取宝贵的时间。

　　国土部门加强对地质灾害隐患点的普查和监测，特别是对易发生山体滑坡的地段，落实专人，定期监测，出现异常情况迅速做出预警，避免因山体滑坡造成人员伤亡。

　　四是科学调度，成效显著。各级三防部门采取一系列强有力的工作措施，严格执行水库渡汛方案，严禁水库擅自超汛限水位运行，实行科学调度管理，充分发挥水库的调洪削峰作用。水文部门预报7月17日上午飞来峡水库流量将超过20年一遇，防洪预案明确要求，飞来峡水库在进库流量超过15000立方米/秒时，出库流量按15000立方米/秒进行控泄调度。为减轻上游人员转移和堤防防守压力，省防总立即组织技术人员分析洪水特点，进行会商和计算，征求有关专家意见，并报黄华华省长批准，作出了不控泄调度的决定，把主要力量放在北江上游的抢险。事实证明，这个决定十分正确及时。若按规定控泄调度，虽可拦蓄3.76亿立方米洪量，但最大坝前水位将达27.8米，超过正常蓄水位3.8米，库区将大面积受浸，上游英德市出现险情的堤围将因无法抢险而决堤。7月19日，北江下游清远市清东围出现滑坡的重大险情，经认真分析，省防总果断决定飞来峡水库控泄调度，利用预留的防洪库容拦蓄洪水，极大减轻了清远市堤围的压力，保住了清远市区的城防工程安全。

　　五是综合防控，全力抢险。省防总对全省防汛工作负总责，全面掌握汛情，统一调度和指挥，及时了解全省各流域的水情，指导全省各地科学防汛救灾，7月14、15日两次下发了防御暴雨洪水灾害的通知；针对做好防御“碧利斯”及暴雨洪灾和抗灾抢险救灾等情况，共发出了18个文件和电报；多次召开水文、气象、水利、国土资源、海洋渔业等部门的紧急会商会。在韶关、清远市出现严重洪涝灾害后，省防总果断决策，紧急调动新组建的省防汛抢险民兵轻舟机动大队抢险人员和33艘冲锋舟前往协助转移群众，7月15日－18日共派出4批轻舟队共151人支援抢险救灾，出动近2000艘/次，安全转移受灾群众2万多人，并运送大批救灾物资；在揭东县南陇水库、广州流溪河大坳拦河坝、揭东县三洲拦河坝、清远清东围和清西围等工程出现较大险情时，省防总及时派出防汛机动抢险队，迅速排除一大批渗漏、管涌、滑坡等险情。驻粤人民解放军、武警部队和公安干警紧急出动，冲锋在前。水利部门及时做好北江大堤及北江沿线堤围的防守工作，派出工作组对出险水利工程的抢险指导；交通、建设、农业、电力、通讯部门等通力协作，密切配合，形成做好防汛救灾工作的合力。

　　（三）救灾复产，重建家园。

　　洪涝灾害得到有效控制后，省委、省政府迅速将工作中心转入救灾复产，重建家园上。省政府立即成立黄华华省长为组长的救灾复产工作领导小组，领导小组办公室挂靠在省三防办，由省防总副总指挥、水利厅周日方厅长任办公室主任，统一协调全省救灾复产工作。为更有效地指导和开展救灾复产工作，省委、省政府决定成立12个救灾复产工作组，由12位省领导带队，12个省直部门牵头负责，分赴12个重灾市指导救灾复产工作。各受灾地区按照省委、省政府的统一部署，积极带领干部群众投入救灾复产工作中，夺取了救灾复产工作的全面胜利。

　　一是妥善安置转移群众。各级政府将转移出来的群众安置到学校、镇政府等安全地点；民政部门紧急组织筹备各种救灾物资，分18批次向灾区紧急调运救灾帐篷2850顶，毛巾被1.7万张，衣服8.4万件，毛毯3000张，大米22.5吨，调运食品、药品一批，并确保衣被、食品、饮用水等救灾物资及时发放到灾民手中；省、市、县财政紧急下拨救灾款3500万元、630万元和1351万元用于灾民生活安排，确保灾民有水喝、有饭吃、有衣穿、有地方住、有病能得到及时治疗。

　　二是抓紧开展水毁工程修复。农业、水利、交通、电力、建设、通讯等部门积极开展水毁工程修复，保证了救灾复产工作的顺利进行。中央、省级财政共投入补助资金3.63亿元，对水库、堤防、水闸、渠道和水陂五类水利水毁修复工程进行补助。铁路部门对被洪水破坏的铁路日夜抢修，保证尽快畅通。灾区人民群众奋起抗灾自救，积极参与水毁工程修复。经过全省上下的共同努力，水毁水利等基础设施很快得到修复。

　　三是多方筹措救灾资金。省、市、县加大财政投入，并积极争取国家财政的支持。各级财政共拨付救灾复产资金26亿元，有力地支持了各受灾地区的救灾复产工作。全省各行各业热心捐助，帮助灾区尽早重建家园。民政部门和慈善会组织共接收捐款人民币5.1亿元，美元100万元，以及大批衣物等。各地严格救灾资金管理使用制度，对救灾复产款项实行专帐管理，严格按规定范围使用救灾资金，严禁挪用、滥用、截留、缓拨重建家园和生活救济资金。

　　四是重建家园工作有序开展。为帮助受灾群众重建家园，省按照每户全倒户5000元的标准给予补助，并对特困群众给予额外补助；各市、县（市区）也分别给每户全倒户2000－10000元的重建补助。在当地党委、政府的统一领导下，有关部门及时组织实施重建家园工作的规划和方案，明确重建家园工作的时间、任务、部门责任、资金来源、质量要求等。省、市建立了重建家园工作通报制度，及时跟踪各地重建工作进度，确保因灾全倒户群众于2006年底前全部入住新居。重建家园工作有序开展，灾区社会秩序稳定。

　　三、启示

　　（一）健全的应急管理体系是做好灾害防御工作的组织保障。

　　重大自然灾害应对，任何一个部门和单位都无法单独完成对其灾害链的有效控制，只有建立健全的应急管理体系，建立高效的部门联动机制，形成整体合力，提高对自然灾害事件发生、发展全过程的综合管理和紧急处置能力，才能最大限度地避免或减少灾害造成恶劣影响和灾难性后果。

　　（二）完善的应急预案是有效处置自然灾害的基础。

　　灾情发生后，我省及时启动《广东省防汛防旱防风应急预案》、《广东省气象灾害预警应急预案》等相关预案，各级政府和各有关单位按照预案的要求，各负其责，积极开展工作，为及时、有效防御自然灾害发挥了重要作用。

　　（三）充足的防汛物资储备是防御自然灾害保障。

　　在抢险救援的危急时刻，预先储备的冲锋舟、橡皮艇和救生衣等抗洪抢险的专业器材发挥了重要作用，有效地保障了人民群众的生命财产安全；在转移群众的重要关头，及时运送的大批帐篷解决了群众的燃眉之急；充足的物资储备为灾民的重建家园、救灾复产提供了坚实的物资保障。

　　四、建议

　　（一）要充分发挥应急管理部门的统筹协调作用。

　　近年来，省成立了自然灾害应急领导小组，负责水旱风灾害、森林火灾、地质灾害、重大林业有害生物灾害4大灾种的防御工作，初步建立了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的自然灾害应急工作体系，为做好我省防御水旱风灾害的应急管理工作奠定了坚实的基础。今后要加强应急机制建设，不断增强预警预测、应急处置、恢复重建能力，提高防灾减灾应急水平。

　　（二）要加大力度修订完善自然灾害应急预案。

　　我省现已修订和完善了《广东省防汛防旱防风应急预案》、《广东省突发气象灾害预警信号发布规定》、《广东省气象灾害预警应急预案》和《广东省气象局气象灾害和突发公共事件应急工作手册》等。今后要结合实际修订完善我省防台风预案、分部门预案和台风次生灾害防御预案等，进一步建立完善防汛防旱防风预案体系，不断提高预案的实用性和可操作性。同时，加快各大流域洪水调度方案编制工作的力度，进一步完善流域洪水防御预案，加强超标准洪水的蓄滞洪区的规划和建设，科学防御洪水灾害，最大限度保障人民群众生命财产安全。

　　（三）要科学预警防范洪涝引发的地质灾害。

　　这次强降水过程造成重大人员伤亡的主要原因之一是山体滑坡、泥石流等气象灾害引发的次生地质灾害。因灾死亡的114人中，有76人是因为山洪地质灾害造成的（约占7成）。主要原因是我省山区山多，土砖房和危房多，削坡建房和河滩地、低洼地建房多，与山、水、河相争的现象较为普遍，极容易造成地质灾害。今后要进一步加强山洪灾害的监测、预报系统建设，增加偏远山区的监测站点；建立健全预警机制，解决预报预警信息渠道不畅等问题；防避结合，科学防御山洪灾害；建立健全基层防灾责任制，落实信息报送工作责任，把责任制落实到地质灾害隐患点所在的镇和街道，制定避灾撤离预案；加强山区的建设规划和防洪评价等工作力度，妥善解决人山相争、人水相争的问题，从而进一步加强山洪灾害的综合治理，减少损失。

　　（四）要进一步加强物资储备和抢险专业队伍管理。

　　通过这次防洪救灾实践，各地普遍认识到了防汛设备、物资储备和专业抢险队伍建设的重要性。要按照省委、省政府的要求和各部门的职责分工，结合实际工作需要，认真抓好防汛设备、物资储备和专业抢险队伍建设，做到有备无患。要加大财政投入，加快全省自然灾害救助物资储备仓库和防汛物资仓库的建设。同时，加强防汛机动抢险队伍的管理，建章立制，加强训练，保持强大的战斗力，随时为我省防洪救灾再立新功。

　　（五）要进一步加强对公众的宣传教育。

　　在这场洪灾中，人民群众的抗灾自救意识明显增强。全省有300万人次拨打了12121电话了解暴雨信息，气象部门通过手机短信共为700多万人发送暴雨预警信息近7000万条。但防灾应急教育的覆盖面尚显不足，社会公众的警觉性有待进一步提高，尤其是在农村和山区，自救、互救的防灾意识和能力薄弱，需要大力加强宣传教育工作，进一步提高公众防灾减灾意识和自救互救能力，减少自然灾害造成的损失。