刚刚通过且即将实施的《中华人民共和国突发事件应对法》（下称突发事件应对法），系统地规定了应急法制的基本方面，是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。这部重要法律就突发事件应对工作的柔性管理手段——行政指导措施作出了一系列规定，体现了刚柔相济应对公共危机的现代应急法治理念，值得认真关注和正确运用。

　　一、现代行政法治理念中的行政指导

　　在传统的行政管理模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性监管方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，放大行政机关与行政相对人之间的对立和冲突。与刚性监管方式相对应、相配合，作为柔性监管方式之一的行政指导行为，近年来在行政实务中运用得日益增多、广泛，发挥出特殊的行政管理功效，有利于形成行政机关与行政相对人的协调关系。例如泉州、北京、沈阳等地工商行政机关尝试运用行政指导，就取得了提高监管功效、构建和谐工商的积极效果“（1）。

　　行政指导是行政机关在其职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒、商谈、鼓励、倡导等柔性管理行为，具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性管理行为体系。柔性管理行为与刚性管理行为（也即狭义的具体行政行为）一道构成刚柔相济的管理行为体系，在行政管理领域共同发挥着积极作用。

　　当前我国处于深化改革、社会转型时期，利益多元，矛盾丛生，而且绝大多数都是人民内部矛盾，这对政府的行政能力提出了新的、更高的要求。如果一个行政机关固守陈旧观念，动辄运用、只会运用刚性管理手段一罚了之、一禁了之，难免造成行政机关与相对方之间的紧张关系甚至激烈冲突，不利于构建和谐社会。相比之下，行政机关积极采用柔和、灵活的行政指导措施，尊重行政相对人的意愿，注重行政相对人的合意，通过利益诱导和道德引导机制发挥作用，比较符合人本主义理念和行政管理实际，在多方面切合了以人为本、构建和谐社会的基本要求。简言之，行政管理实务中积极运用行政指导措施的根本原因在于：人们重新认识和调整了政府角色——由“行政相对人的严父”演变为“行政相对人的伙伴“；重新认识和调整了政府职能——由单一的行政管制扩展到更多的行政服务；重新认识和确立了政府与公民（企业、市场、社会）的关系一由紧张的单方命令关系转变为和谐的互动合作关系。因此，长远来看，行政指导等柔性管理行为具有更强的适应性和生命力。