为降低突发事件和其他各种危机所造成的生命财产损失，第58届世界卫生大会通过议案要求世界卫生组织（WHO）发挥更加积极的作用，帮助其成员国在国家层面上做好卫生应急准备。为此，世界卫生组织于2006年2月邀请该领域的专家进行了咨询，并根据专家的建议从同年7月起，在全世界6个地区选择了60个国家，进行了一次卫生应急准备与反应情况的评估。
经过一年多的努力，世界卫生组织于2008年以“国家卫生应急准备与反应的全球评估”为题，发表了关于这次评估的报告。
一、评估结论
（一）建立国家卫生应急准备与反应机制十分必要
在参与评估的国家中，有92%曾在过去的5年中经历过突发事件和灾害。无论是哪个国家，其脆弱性的主要表现是突发事件和灾害对居民和社区健康状况、生活质量所带来的影响。卫生服务的连续性与可持续性也面临着风险。突发事件和灾害可以将卫生部门多年的发展建设成果毁于一旦，在人们最需要医疗服务时不能正常发挥功能。因此，在全球范围内推动所有国家建立有效的卫生应急准备与反应机制十分必要。它不仅是整个社会应对各种突发事件和灾害的需要，也是卫生部门提高自身弹性，化解各种突发事件和灾害对其影响的需要。
（二）应当采用“综合应对”的方式
人口增长、人类栖息地的扩大、环境的恶化使大多数国家越来越受到飓风、洪水、饥荒、地震、海啸等自然灾害的威胁。科学技术的进步在造福人类的同时也使人们不断受到爆炸、事故、有毒物质泄露的危害。此外，各类生物危害和社会危害也在干扰着人类社会的正常秩序。
突发事件和灾害的发展趋势要求各国的卫生部门采取“综合应对”的方式来进行应急准备与反应。建立一种通用的机制来明确分工和责任，相互合作，对信息和资源进行管理，使卫生部门有能力应对各种类型的突发事件和灾害。同时，在这一框架下，根据不同突发事件和灾害的特点作出特殊的安排，有针对性地应对传染病流行、食品安全事件、大规模伤害事件以及其他与健康相关的突发事件和灾害。
突发事件和灾害的发展趋势还要求对卫生工作者进行必要的培训。他们不仅要了解各种自然危害和人为危害对人类健康和生活质量的影响，还要了解技术危害的影响。
（三）需要通过制定政策和实施规划来加以保障
1.政策制定
评估报告显示，大多数参与评估的国家都采取了综合应对的方式来应对突发事件和灾害。其中，85%的国家制定了国家的应急准备与反应政策，2/3制定了国家和地方的卫生应急准备与反应规划，2/3的国家有卫生应急准备与反应的预案。但同时也有证据显示，许多国家需要制定新的政策或者对原有的政策加以完善。没有政策的保障，没有与其相关的长期发展目标，很难保证国家的卫生应急准备与反应规划能够得到统一、协调、有效的实施。
2.制度建设
世界卫生组织认为，各国的卫生行政部门应当努力加强制度建设，以保证卫生应急准备与反应规划的实施。其中包括建立专门的机构、设置专职人员、将卫生应急准备与反应纳入日常工作和各级人员的职责范围。虽然大多数国家已经进行了这方面的努力，但还是存在着一定的差距。今后应当注意在国家和地方的卫生行政部门充实卫生应急准备与反应的专业人员。
3.卫生应急准备与反应委员会
由多部门、多学科参与的卫生应急准备与反应委员会在制定规划、监督实施、协调应急行动方面发挥着重要作用。在被评估的国家中有89%，的国家建立了多部门参与的卫生应急准备与反应委员会，66%建立了多学科参与的委员会。它们通过整合各方面的技术与经验、不断完善卫生应急准备与反应规划并且推动其实施。今后，各国应当注意加强卫生应急准备与反应委员会的建设，充分发挥它的作用。
4.国家卫生应急准备与反应规划国家卫生应急准备与反应规划涵盖的重要内容很多，但有些关键内容应当引起特别的注意。
首先，财政资源的投入是建立国家卫生应急准备与反应规划并使其正常发挥功能的保障。以往的经验表明，如果没有资金的保证，规划的有效性和可持续性都会受到影响。评估结果显示，有近50%的国家虽然建立了国家卫生应急准备与反应规划，但得不到预算资金维持其功能的发挥。这个问题应当引起决策者和卫生行政部门的重视。
第二，开展脆弱性评估是有效实施卫生应急准备与反应规划的关键。它可以明确目标人群，确定需要应对的主要突发事件和灾害，提高资源利用的效率。
第三，要不断完善卫生应急准备与反应的预案。在参加评估的国家中大约有2/3的国家制定了卫生应急准备与反应预案；有一半国家的预案是在卫生应急准备与反应委员会的指导下，根据脆弱性分析的结果制定的，并且注意了与国家总体预案的衔接。今后应注意不断完善，保证不同部门、不同学科的协调行动。
第四，要重视对医务人员的培训。特别要强调定期分析培训需求的重要性，以保证培训的质量。应当通过制定相应的标准来保证各级各类人员的素质能够达到岗位的要求。
5.国际合作实践证明，国际合作对推进各国卫生应急准备与反应规划的实施起到了积极的作用，今后应当进一步加强。合作的重点领域应当包括培训、能力建设、人力资源的开发、脆弱性评估的技术支持、早期预警与反应、后勤保障等。世界卫生组织应当在推动国际合作方面发挥更加积极的作用。
6.非政府组织
评估报告显示，在89%的被评估国家中，非政府组织在卫生应急准备与反应领域发挥着积极的作用，尽管他们的作用大小和参与方式各不相同。今后应当鼓励他们进一步参与卫生应急准备与反应的活动，特别是在脆弱性评估、早期预警、通讯、信息、应急演练等领域。
7.人力资源
缺乏训练有素的人力资源是影响各国卫生应急准备与反应规划实施的一个主要原因，这一点在本次评估中也得到了证实。几乎所有应急准备与反应的领域都存在着人力资源短缺的情况，亟待进行政策调整，采取有效措施加以改善。虽然近年来国际社会、政府和非政府组织在教育和培训方面进行了努力，但应急准备与反应的人力资源还是不能适应目前的需要。它应当成为各国政府和国际社会需要优先解决的问题。
二、世界卫生组织的建议
根据评估报告的结论，世界卫生组织分别向各国政府的决策者和卫生行政部门提出了以下建议。
（一）对各国政府决策者的建议
1.采用综合应对的方式进行应急准备与反应。
2.将卫生部门纳人应急准备与反应相关政策开发的范围之内。
3.支持卫生部招募、培训应急准备与反应的专门人才。
4.确保卫生部门在多部门参与的应急准备与反应委员会中占有一席之地。
5.与卫生部门一同进行危害分析和脆弱性分析，或者将现有的分析结果提供给卫生部门。
6.将卫生应急纳入到现有的公众宣传、教育、预警范围之内。
7.对于卫生部制定多学科参与的国家卫生应急准备与反应预案给予指导和财政支持，并确保它与多部门参与的国家总体预案相协调。
8.鼓励卫生部门开展培训需求分析，制定并推行各类人员应急素质的标准，积极开展培训。
9.鼓励并协助卫生部门进行应急演练，对演练和应急反应的情况进行评估，注意从国内外以往的应急反应实践中吸取经验教训。
（二）对各国卫生行政部门的建议
1.采用综合应对的方式制定卫生应急准备与反应规划，并根据总体框架的要求制定针对各类危害的规划。
2.制定国家卫生应急准备与反应的政策并以此指导规划的实施。
3.积极参加多部门参与的应急准备与反应委员会的活动。建立多学科参与的卫生应急准备与反应委员会，并且开展经常性的活动。
4.与多部门以及多学科参与的应急准备与反应委员会合作进行危害分析和脆弱性分析，或者利用现有的分析结果指导工作。
5.注意运用现有的公众宣传、教育规划和预警系统开展卫生应急准备和反应活动。
6.制定多学科参与的国家卫生应急准备与反应预案，并确保该预案与多部门参与的国家总体预案相协调。
7.与其他部门合作开展培训需求分析，制定各类人员应急素质的标准，开展国家级的培训并对此前的培训情况进行检查。
8.开展应急演练，对演练和应急反应的情况进行评估，注意从以往的应急反应实践中吸取经验教训。
9.注意开发、总结、推广现有的最佳实践指南和经典案例。
世界卫生组织在评估报告中表示，该组织将进一步对卫生应急准备与反应的相关问题加以研究和阐述，在上述建议涉及的各个方面为其成员国提供技术帮助。
本文转载自《中国应急管理》
