在“5·12”汶川特大地震发生近一周年之际，作为特大灾难的见证者和应急救援的参与者，在缅怀追思罹难同胞的同时，回顾救援历程，理性总结救援工作，以期在推进对灾难防御与救助进行分析研究中尽绵薄之力，以促进全社会应对灾难能力的提高，远离灾难，珍爱生命。

　　一、应急预案启动实践与思考

　　（一）“5·12”预案实践。“5·12”汶川特大地震发生后，四川阿坝州在第一时间启动了《阿坝州公共突发事件总体预案》和《阿坝州破坏性地震应急预案》。震后半小时，州委紧急会议结束，阿坝州抗震救灾应急指挥部成立，州林业电台24小时开机工作，各级政府和州直部门按照预案规定进入工作状态。3时40分，在马尔康的州级领导带领州直有关部门以不同方式和渠道赶赴极重灾区，在外出差的各级干部分别向震中和极重灾区集结，但由于交通、通讯全部中断，群众无法听到党和政府的声音，政府无法了解灾区具体情况，导致州级预案启动在一定层面上失效。

　　（二）预案修订思考。预案是对各类突发事件的预测性分析与应对措施的考虑，目的是在突发事件发生时应对有序，处置高效，救助及时。阿坝州为切实有效应对和处置各类公共突发事件，制定了《阿坝州公共突发事件总体预案》和各项专项预案。由于在预案制定时没有考虑交通、通讯全部中断的极端情况，致使预案启动后总体效果减弱。因此，在吸取“5·12”教训，进一步修订和完善预案时，无论是总体预案，还是各专项预案，应充分考虑边远地区的启动响应与启动效果，确保预案启动后，信息畅通，指挥有序，救助高效。州县预案，全面考虑交通、通讯全无等极端条件下的预案针对性和可操作性，确保预案启动实效。乡镇和村社、街道、社区预案，要简单明了，直指生命保护和人员安全撤离线路，使群众看得懂，记得住，用得上。预案形成后，一是要加强预案宣传，使预案规定转变为单位责任和人们行动意识，确保突发事件发生后，组织有序，群众撤离有向，自救互救有力。二是要强化预案演练。通过演练，使预案规定真正成为规范化、整体化的统一行动，修正预案不足，进一步促进预案规定周密、无缝，提高针对性和操作性。

　　二、进—步拓展“生命通逍”功能

　　（一）“5·12”汶川特大地震现实回放。“5·12”汶川特大地震发生后，震中映秀镇、汶川县其他乡镇和茂县、理县等极重灾区交通、通讯全部中断，全部沦为“孤岛”，由于震后尘埃覆盖，一段时期，汶川、茂县区位在卫星信号上消失，导致信息缺失，决策无据，指挥不畅。

　　（二）加强“生命通道”建设成为必须选择。“5·12”的惨痛教训，要求我们在今后的经济发展与社会进步中，进一步加强交通、通讯等基础设施建设，全方位拓展“生命通道”功能。一是进一步加强公路网络建设。都（江堰）汶（川）路在“5·12”汶川特大地震中，不仅成为灾后应急公路环线快速恢复的基础，有多数路段成为灾难降临时群众的避难场所。因此，加快边远地区交通建设，促进道路联网和等级提升，尤其是乡村道路的上档升级以及与国省干线联网，既是欠发达地区经济发展与社会进步的需要，更是各类突发事件应急处置的基础，是减少“孤岛”现象的有效途径。二是进一步加强铁路通道建设。2009年2月21日，成（都）兰（州）铁路建设启动暨松潘车站开工动员大会在阿坝州松潘县青云乡松潘车站场址举行。成兰铁路的开工建设，对于欠发达地区来讲是一个良好的开始，区域经济的均衡发展与欠发达地区的社会稳定需要国家予以支持，扩大铁路的区域覆盖范围，意义重大。三是进一步加强空中通道建设。近几年来，国家加大了欠发达地区的空中通道建设，以九黄机场为标志的大中型机场建成，极大地拉动了民族地区经济发展。在灾后重建和非灾区的经济建设中，应进一步加强县城、乡镇的直升机着落场建设，使之既成为临灾的群众避难场所，更成为极端情况下与外界的连接通道。四是进一步加强信息通道建设。常态下的固定通讯和移动通讯，促进了阿坝州等老少边穷地区的经济发展与社会进步。在“5·12”汶川特大地震中，林业电台发挥了不可替代的作用。为吸取“5·12”教训，阿坝州现已建成延伸到重点乡镇的应急电台系统，与林业电台并行使用，但仅限于阿坝州行政区域，为强化欠发达地区的信息通道建设，确保各类应急处置需要，应建立健全国家一省一市（州）一县一乡（镇）应急通讯体系，确保极端条件下的信息传递，保证应急处置时决策有据，指挥有力，反应快速，救助与控制高效。

　　三、进一步加强国家支持体制机制建设

　　（一）“5·12”救援中的国家支持效应。“5·12”汶川特大地震发生后，由于交通中断，一段时期阿坝州“5·12”救援所必需的粮食、药品、帐篷、饮水匮乏，外界物资进入也十分困难。地震发生当天，胡锦涛总书记、温家宝总理等党和国家领导人立即作出重要批示，不畏艰险，深入一线，与群众牵手连心。同时，在党中央、国务院、中央军委的统一调度指挥下，各类救援力量在第一时间向灾区集结，空军在无任何地面资料的情况下空投茂县，使群众的期盼成为现实，国家意识、民族凝聚力得到强化。这是以人为本和科学救灾的具体体现，也是新的历史条件下国家处置重特大突发事件的一次没有先例可借鉴的重大实践，最大限度保证了灾区群众的生命安全，减小了灾害损失。实践证明，巨灾面前，国家支持救援体制机制优势明显。

　　（二）进一步健全国家支持体制和机制。大规模的突发公共事件，对群众的生命财产的损失是巨大的。因此，国家支持是较大规模突发事件应急处置的坚强后盾，凝民心，聚民力，使政府行为与群众意愿融为一体，全方位形成整体联动，确保应急处置快速、有力、有序、高效。一是进一步健全国家快速应对体制和机制。重、特大突发事件都会对群众生命财产和区域内经济造成严重损毁，单靠区域实力难以保证相对时限的全覆盖，这就需要国家的整体联动。为此，需进一步健全军地、政企、社会快速应对体制和机制，提高生命救援效应和局势稳控能力。二是进一步建立健全应急资金和物资储备制度。欠发达地区经济发展与社会进步相对滞后，应急所需的资金和物资储备不足，尤其是边远乡镇情况尤为严重，对此，国家应根据欠发达地区的实际情况，在相对地域建立国家应急物资储备库，并按物资保存周期予以更换，确保处置突发事件的应急之需；建立健全欠发达地区应急资金保障制度，确保应急处置时的资金需要，使国家支持转化为应急处置时的有效手段，保证“第一时间、第一地点、处置高效”成为现实。

　　四、进一步加强应急能力建设

　　（一）进一步加强应急管理组织机构建设。为切实加强应急管理工作，阿坝州于2007年底，建立健全了州县政府应急管理工作机构。在“5·12”汶川特大地震应急救援中，州县应急管理办公室认真履职尽责，强化应急值守，多方沟通协调，全面完成了应急救援现场处置、信息报送、救助需求、指示和指令传达等应急工作，确保了应急处置中有人管事、理事和办事，为突发事件的处置和生命救助赢得了时间和空间。

　　阿坝州的应急管理实践证明，强化应急管理组织机构建设，增强应急值守能力，是简化突发事件处置程序、缩短工作链、提高处置效应的有效途径和手段。我国正处于全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的重要阶段，改革发展进入关键时期。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，给我国的发展进步带来了巨大活力和动力，也不可避免地带来了各种各样的矛盾和问题。工业化、城市化、体制转轨和社会转型阶段既是加速发展的机遇期，也是矛盾凸显期和突发公共事件易发期，应急管理工作面临的形势严峻。全面加强应急组织机构建设，既是经济发展的需要，更是社会进步的现实要求。

　　加强应急管理组织机构建设，一是机构性质要满足工作需要。《中华人民共和国突发事件应对法》颁布后，从国家到县级人民政府都相继设立了政府应急管理办公室，但由于没有统一要求，各地情况差异大，使机构与工作任务需要不相适应。鉴于此，建议国家统筹明确应急管理办公室的“三定”方案原则，统一设置，全面提高应对突发事件的能力和效率。二是人员配备要满足工作需要。“5·12”汶川特大地震中，阿坝州政府应急办外勤人员及时深人灾区组织协调抢险救灾，内勤人员强化应急值守，保证了救援力量、物资的调配和灾区需求的报告和指示、指令的传达，确保了应急救援的快速高效。因此，完善职能，配齐配强领导班子，配足、配精工作人员，营造良好的工作氛围，用活人力资源，最大限度发挥个体的主观能动性和工作能力，是应急管理组织机构建设的重中之重。

　　（二）进一步加强快速反应能力建设。“5·12”汶川特大地震发生后，阿坝州应急办第一时间收集情况，为领导决策提供依据，第一时间深入灾区开展抗震救灾工作，第一时间向外界发布震情公告。快速反应能力建设，其直接反应就是如何抢抓第一时间，及时抢救生命，最大限度控制事态，这需要软硬建设同步推进。硬件建设重点要解决交通、通讯工具及其相关的办公设施配置，保证人员能够“闻突”而动，信息能够“闻突”而发，同时，抢险救援交通工具应有国家统一标识，人员有国家统一特许证件。软件建设，重点要加强从业人员的能力培训，增强从业人员临危不乱的能力，保证从业人员“闻突”能思，“闻突”想动，”闻突”敢动，应急决策适应处置需要，用最短的时间控制事态，用最大的力量抢救生命。

　　（三）进一步加强应急队伍建设。“5·12”汶川特大地震发生后，驻阿坝州人民解放军指战员、武警各警种、公安民警、民兵、医疗救护人员、各级干部和广大人民群众第一时间向灾区集结，第一时间就地开展救援，最大限度保证了伤者的生命延续和幸存者的生命安全。

　　各地应急抢险队伍基本依靠驻地人民解放军指战员、武警部队、公安民警和民兵预备役等国家力量，这是应急力量的主体构成。对此，应进一步建立健全联席会议制度，随时通报突发事件动态和潜在隐患，加强平时的合作演练，使单体力量形成整体力量，确保在应急需要时拉得出、顶得上、见实效。医疗救护应急分队建设耍按照属地管理原则就地组建，就地培训，开展必要的门诊应急救护和野外救护演练，配备必要的器械和药品，确保他们发挥最大的生命救助效应。进一步加强村社、街道、社区业余应急抢险小分队建设，在组建和培训时，明确队员分组所带工具，各组应急处置时所在位置，最大限度保证应急分队对事件区域进行全覆盖，稳定群众情绪，用队员行动鼓励群众积极参与应急处置，确保应急处置地人力资源需要。

　　（四）进一步提高属地指挥能力。在党中央、国务院统一领导下，2008年5月14日，各种救援力量聚集“5·12”震中映秀镇，面对倒塌的房屋、呼救的群众，各类救援力量就地开展救援，但由于对区域地形地貌和人群分布不熟悉，初期的救援效果受到影响。对此，中共阿坝州委立即派员深入各救援队伍，加强与各队伍的联系沟通，要求各队伍加强统一协调配合，地方党政机关加强支持协调，此举使随后的应急救援更加有序、有效。

　　属地指挥，是“5·12”抗震救灾探索出的行之有效的经验，这对各类突发事件的处置具有极大的启示。要保证属地指挥体系的高效运转，除了指挥者必须熟悉情况以外，还需要指挥者掌握应急处置相关规程和知识。这既需要平时的积累，更需要相应的培训提高。各级党校和行政学院在日常的干部培训中，应结合区域突发事件的特点和潜在隐患，加强应急管理法律法规和国家政策的培训，加强各类应急预案的学习，加强特定条件下的心理训练，使他们在思想上考虑得到，心理上承受得住，决策上符合实际，指挥上果断有序，保证对局势控得住，使群众在承受灾难时看到希望，确保群众情绪稳定，区域社会秩序稳定。进一步加强基层干部应急能力培训和学校应急技能教育，形成梯次应急处置人力资源配置任务紧迫，意义深远。

　　作者简介

　　梁贤龙，四川省阿坝州人民政府应急管理办公室副主任。

　　本文转载自《中国应急管理》