一、非常态向常态转化问题

　　对单个突发事件来说，不是社会的常态，某一次应急处置也不是政府工作的常态，对一个政府机关来说也是如此。但是，就整个社会和整个政府工作而言，突发事件总是不可避免要发生的，不是此时发生就是彼时发生。不是此地发生就是彼地发生，不是此政府机关应对，就是彼政府机关应对。从系统、全面和长久性看，突发事件并不是一个“百年不遇”的怪现象，而是一个经常和必然要出现的正常现象。

　　基于此，应对处置突发事件，就应当成为政府工作的一项必不可少的经常性内容，即实现非常态向常态的转变。

　　从法制建设上应当解决好四个问题：

　　1.立法的常态

　　在我国法律系统当中，除了《突发事件应对法》以外，以前也有些部门的、分散的有关应急管理专门法规，如《核电厂核事故应急管理条例》等。作为应急管理基本法的《突发事件应对法》颁布实施后，原有的法规要依据基本法的要求进一步调整完善，与之相配套，这是很关键的一步。应急工作要走向法制化，首先必须建立健全应急法律体系，应当有各个级别和门类的应急法律法规和规章。只有这样，才能真正做到应急工作法制化，而应急工作的法制化是建立在应急法律体系健全基础之上的。

　　所以，各级立法机关应当把应急立法作为一种常态，建立健全我国应急法律体系，是健全我国法律体系的一项重要内容，必须常抓不懈。

　　2.政府应急职能的常态

　　应急管理是政府管理工作的一项必不可少的内容，应急处置职能是政府的一项基本职能。在现行法制体系中，政府应急职能只是出现在应急管理的规定中，而不在常规的职能之中。这说明我们还没有把应急职能作为一种常规职能看待，至少在法律制度层面上是落后和陈旧的。应急工作，并不仅仅是突发事件出现以后的应对处置，它涉及到事前、事中和事后等各个环节，无论是财政的安排还是制度的设计，无论是部门机构的设置还是权力手段的赋予，都必须充分考虑政府的应急管理工作。保证政府应急职能常态化，必须从法制体系建设上人手，从法律规定上和行政管理执法上使之常态化。

　　3.权力手段的常态

　　《突发事件应对法》原则上规定了政府应急职权和相应的应急手段措施等，但在其他立法中几乎不涉及这方面的内容，“两张皮”现象明显。大多数立法中规定的政府职权和手段都没有应急职权和手段的规定，更谈不上其他深层次的内容。而仅仅出现在应急法律中的政府应急职权和手段，似乎更象是一个“特别权力”。这个现象反应了人们对应急权及其手段的非常态化观念和认识上的误差，以至于在制度和实践中各个行政机关及其工作人员缺乏明确具体的应急手段。各个行政机关的常规职权和手段中都应当有应急职权和应急手段的制度安排，这些制度安排就应当象其他职权和手段一样，出现在各个行政机关的行业立法规定和制度建设之中。

　　4.程序常态

　　程序对于行政管理来说，具有特别重要的规范意义。法律对行政机关行政行为在程序上的总要求，是法定程序和正当程序原则，也就是说，行政机关的行为必须遵守法定程序和正当程序原则，违反法定程序和正当程序原则的行政行为，是违法的或者不适当的。虽然，应急与非应急工作多有不同，程序上差异很大，但并不意味着在应急管理中没有程序。从应急与非应急分类来看，行政机关的程序也应当有两类：一类是非应急行政程序，另外一类就是应急程序。在建设政府应急法制体系中，程序方面主要就是建设完备、严格和适应应急管理需要的行政程序。建立起一整套应急行政程序规则，确立和丰富法定的应急行政程序和正当程序原则，以明确规则、方向及操作规程。只有法律上常态的应急程序，才能保证应急管理有序有效进行，政府应急管理有章可循。

　　二、权力与权利的平衡问题

　　应急管理中最核心也是最受人关注的问题，是应急管理权力与公民、法人或者其他组织权利的关系。政府应急工作不仅是要处“事”，关键的是直接或者间接的要针对“人”，这就会涉及到“人”

　　的权利和义务。公民、法人或者其他组织的权利，是法律赋予和受法律保护的。当政府机关运用公共权力应对应急事件时，或多或少地会限制、甚至是剥夺公民、法人或者其他组织的权利，增加公民、法人或者其他组织的义务负担。因此，如何在法律上平衡公权力与私权利的关系，就成为了应急法制体系建设中的重要问题。平衡二者关系的法制建设应当注意以下几点：

　　1.在建章立制方面要平衡配置权力和权利

　　应急的最大特点是“急”，应当首先保障应急管理权的有效应用，也就是“强制”和“先行”的特征。比如，对个人财产的征用，行政机关可以先行征用，征用范围、个人意愿、价格补偿等事项不能对抗应急征用权。根据应急管理特点而形成的公权力，该怎么来平衡私权利呢？主要体现在对应性方面，即必须有足够的对应性权利来平衡公权力，主要是补偿范围、补偿方式和补偿标准。适当扩大补偿范围、灵活多样的补偿方式以及提高补偿标准，是平衡应急征用权的三项主要内容。又例如，要求人们听指挥、服从政府应急管理的安排，这是公权力的权威，但同时，政府在信息披露方面就负有更大的责任，知情权在突发事件应急管理中具有特殊的地位和作用，我们不能一方面要求老百姓“听话”，另一方面又什么都不告诉他们，或者告诉一些不准确不真实的信息。总之，平衡公权力与私权利关系，也是从制度上保障人们参与应急管理、配合应急工作的需要，只有得到大多数人的支持和配合，政府的应急工作才可能真正有效、及时。

　　2.保障应急管理者有必要的法律手段‘《突发事件应对法》中原则规定了应急管理机关的职权和手段，但这些手段需要进一步细化和明确，否则，很难有效使用。从应急法制体系建设来讲，就是耍把立法上规定的职权手段细化和明确。例如，《突发事件应对法》第20条规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”这里，“责令采取措施”的方法方式是什么？是口头还是书面？是强制还是非强制？用什么方法来保证责令的有效和执行？这些问题非常具体，无论对于作出责令行为的机关还是被责令人，都需要一个可供操作的细化规定和制度。因为这是严肃的法律问题，应当严格规范。

　　《突发事件应对法》规定了一些应急措施，如救助措施、控制措施、保障措施、保护措施等。这些措施实际上是从使用措施的作用和目的上进行分类的，而且是类别措施，不是具体措施，更不是手段和方法。健全和完善的应急法制体系，应当包括具体措施和手段，它涉及到措施的具体形式、措施的方式方法、措施的作用对象、措施的作用范围和措施的作用程度，等等。只有具体化的措施体系，才会有具体的行为标准和行为规则。

　　3.必须从法律制度上防止过度使用或者滥用应急权

　　法制的基本功能就是规范，既规范行使权力者，也规范公民、法人或者其他组织。应急权必须在法律范围内行使，不能超出法律范围。如何从法制上防止过度或者滥用应急权？首先是范围的限制，应急管理者的应急权是法律授予的，应当在法定范围内行使，不能超出法定范围使用。其次是手段限制，即应急管理者可以采取什么形式的手段，可以对哪些主体的哪些权利进行限制剥夺等，也要有具体的法律制度规定。

　　再者是程度的限制，应急管理者可以使用的权力和手段，不是可以“发挥到极至”的，《突发事件应对法》规定的比例原则就是这个意思，以人为本，以更小的损害达到目的就是程度限制，超过这个程度就是过度。最后是条件限制，在什么条件下可以作出什么样的决策？在什么条件下可以采取什么措施？这些都涉及到应急管理行为的根据性和合法性问题。应急管理者应当从制度建设上入手，制定完备的标准体系，以减少人为因素和个人因素的作用过大，增强制度因素和科学因素的地位和作用。例如，控制危险源措施，它的使用条件就是“危险”，但这里有两个问题，其一，谁来判断决定？主体是谁？其二，判断决策的标准是什么？这就需要有一套成型的制度标准供人们使用。这样的标准建设过程，也就是逐步克服人治和实行应急管理法治的过程。

　　4.特殊诉求机制

　　相对于大量的非突发事件来说，突发事件是“特事”，应急管理权是一种“特权”。在“特事”情况使用“特权”引起纠纷的，是否也可以相对应的“特办”

　　呢？个人认为不但可以，而且应当。从制度上建立适应应急管理的诉求机制，以平衡应急管理的“特权”。例如，在时间程序上可以更为简便快捷，在管辖上可以突破一般的管辖权划分，在证据要求上可以不那么复杂严格，对于行政执法人员的资格、人数等方面的限制应该可以简化，等等。

　　三、预防与应急准备的法制化问题

　　有备才能无患，这是基本道理。平时的预防准备，是有效处置突发事件的前提条件。如果缺少预防与准备，真正有突发事件时，很难做到有条不紊的有效处置。所以，预防与应急准备工作具有非常重要的意义。

　　预防与准备，涉及到规划、预案、机构、人员、财物等方方面面。如果都使用财政资金解决，当然没有什么问题，但根据我国的国情和财力，目前完全由财政资金解决还存在着一定的困难，因此，就势必存在着将他人财物、设备备作预防与应急准备财物、设备的可能。这关系到他人财产权利和利益问题，即便是国有企事业单位的财物与设备，如果长期无偿调配或者限制使用，这种行政化的做法，不是长远的也不是明智的办法，而且，其效果也很有限。在市场经济体制下，必须用符合市场原则的方法从法律制度建设上解决问题。就目前来说，我们缺乏这方面的法律依据。行政机关在平常时期要调配他人财物与设备，或者限制他人财物与设备的使用，这是一个限制他人财产权的法律问题，必须有法律规定上的根据。如果没有法律根据，只是行政机关的一个决定、通知、要求等，既不严肃，也会遇到法律上的障碍。其次，限制他人财物与设备的使用，应当建立在合理补偿的前提下。长期、元偿地限制他人使用自己的财物与设备，有违权利、平等原则和市场经济规则，注定难以推行下去。但补偿的方法可以多样化，不一定都是财政资金补偿，可以是优惠政策补偿，也可以是其他方面的利益调换。例如，如果是国有企业的财物与设备，是否可以通过减免相应的上缴利润达到补偿的效果呢？又例如，是否可以通过一些优惠、资格赋予、利益交换等方式使他人利益总体上平衡呢？补偿多元化，应该是补偿制度的一个发展方向。但现在缺乏这方面的法律制度，由于缺乏法律依据，实际工作难以推行。而且，由于没有法律制度上的规定，相关部门和地方也未必认同和配合。所以，我们应当在补偿多元化方面制定相应的法律、法规、规章，从法律制度上明确下来，这是合法化的起码要求。

　　四、应对机构的法制化问题

　　《突发事件应对法》规定的机构主要是：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”“法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。”“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”从这些规定中可以看出，应对突发事件的机构基本上与现行的各级人民政府组织机构是相吻合的，也就是说，应对机构是建立在现行的行政领导体制范围和框架内的。但其中仍有些不同之处：其一，应对机构具有高度的集权性和综合性；其二，应对机构有一定的非常设性，其组成人员也不完全确定；其三，应对机构的权威性和绝对性，所有单位和个人都必须服从它的决定、命令。

　　具有这些特征的应对机构，其法制化、正规化建设是必不可少的重要内容。首先是应对机构体系建设的法制化。编制、人员、经费、设备等是机构组成的前提，这些前提的具备需要相应的法律制度依据，制定、完善和细化这些方面的法律规定和制度依据是基础建设。其次是各级应对机构之间、应对机构与其他机关之间的法律关系，需要明确和细化，包括平时的工作关系与突发事件应对时的工作关系等。

　　否则，难以从制度上保证应对机构的决定、命令的权威和有效执行。再次是应对机构内部的权力运行程序，包括决策程序、命令程序和执行程序等。现行的行政机关的权力运行程序，并不完全适应应对突发事件的需要，这就需要作出相应的调整和完善补充。各级应对机构应先建立适应应对突发事件的权力运行基本程序，做到权力明确、主体明确、程序明确、方法明确和责任明确，为有条不紊地应对突发事件奠定工作基础。

 

　　（作者：扬小军，教授，国家行政学院法学教研部副主任、中国法学会行政法学研究会副奢长、北京大学公法研完所客座研究员。）