[摘要]通过分析伦敦地铁爆炸案对通信服务造成的影响以及伦敦当局采取的应对措施，阐述了应急通信保障在突发公共事件中的重要作用，并提出了对城市地铁应急通信保障的几点思考。
[关键词]伦敦；地铁；爆炸；应急通信保障
2005年7月7日，从当地时间早晨8：50开始的一个小时之内，伦敦接连遭遇了四起炸弹爆炸恐怖袭击。其中前三起均发生在地铁内，爆炸时间前后仅相差三分钟。这次恐怖袭击事件共造成了52人死亡，700多人受伤。虽然在此之前，伦敦当局对于恐怖袭击早有预警，多年以来一直在研究制定应对恐怖袭击的应急预案，并成立了用于统一指挥各相关部门的最高协调指挥机构Gold Coordinating Group，但在7月7日，伦敦仍然经历了历史上最严峻的考验。数百名来自警察、急救、交通、消防、地铁等部门的工作人员，以及自发参与营救行动的公众，在情况不明、极其复杂的环境下，投入了这场自“9.l1”事件以来最大的、也是最复杂的一场营救行动中。
伦敦“7.7”事件的应急处置表明，安全、可靠的通信保障是成功应对特别重大或重大突发公共事件的一项关键性因素，这其中既包括政府应急指挥部门之间的通信，也包括政府与事件当事人以及公众之间的沟通，值得我们认真思考，引以为戒。
一、恐怖袭击对伦敦通信服务造成的影响：
伦敦地铁是世界上最古老的地下铁路之一，开通于1863年，目前总长408公里（其中160公里为地下隧道），共设有12条路线、274个地铁站，每日载客量高达300万人次，人流的密集与脆弱性极其突出。“7.7”炸弹恐怖袭击主要造成以下两类通信问题：
（一）地铁内专用通信线路中断地铁列车上的炸弹既破坏了车厢内安装的“内部通讯系统”（Internal Communication System），切断了乘客与司机的有线通信联系，同时也损毁了沿隧道内壁敷设的“泄漏电缆”（Leaky Feeder Cable），切断了司机与地铁控制中心（London Underground Network Control Center）的无线通信联系。而此时公众无线通信网没有完全覆盖地铁隧道，所以根本无法依靠公众无线通信网络支持移动通信。
地铁内的通信中断使得司乘人员无法在第一时间报警，失去了最佳的救助时机；同时，身陷地下的乘客与外界失去联系，感到无助、迷茫和恐慌。幸亏伦敦当局采用应急手段及时控制住局面，避免了现场混乱和二次伤害的发生。
（二）地面上公众通信网络过载阻塞伦敦的地上公众通信网络设施虽然没有遭到破坏，但是恐怖袭击使得短时话务量激增，导致通信网络出现过载阻塞，手机虽然显示信号满格，但是却无法正常拨打电话。其中：
（l）沃达丰公司（Vodafone）的话务量爆增250％，短信业务增长了一倍；
（2）英国电信公司（BT）的话务量为同比时段的一倍；
（3）大东电报局（Cable＆Wireless）经受了较平时近10倍的话务量的冲击，达到每15分钟30万次通话；
（4）英国O2公司的当日话务量从通常的700万次通活跃升到1100万次，增长了近60%.突发的话务量主要分三类：一是报警和热线电话，如999以及受害人问询处（Casualty Bureau）设立的失踪人员热线等；二是公众询问家人或朋友，以及公司企业查找雇员的电话；三是政府应急指挥救援部门之间的通话。
公众通信网络发生拥塞，受影响的不仅仅是普通百姓，也同样影响到了在不同程度上依赖于移动通信的警察、消防、急救等工作人员，导致救援人员无法及时上报现场情况和工作进展；指挥中心也无法依据现场实际所需，及时调派相应的抢险力量和救援物资；救护车不能及时将伤员送往合适的医院，延误了部分伤员的救治。
二、伦敦当局的应急通信保障措施和经验
（一）应对地铁内专用通信线路受损中断
在爆炸发生之前，伦敦只有英国交通警察（British Transport Police）配备了能在地下轨道空间使用的基于TETRA技术的数字集群通信系统Airwave Radio.由于爆炸切断了用于信号覆盖的“泄漏电缆”，遇袭地铁隧道内的数字集群通信中断。为了尽快恢复通信，现场指挥部一方面立即果断地采用了最原始的“通信员”方式，派专人在地铁与站台、站台与地面之间往返跑动传递信息和指令，指挥救援行动的开展；另一方面，组织抢修受损的泄漏电缆。
事实上，依靠人力进行通信虽然效率低下，如在Russell Square车站从车厢到站台的单程需要15分钟，但在当时情况下却有效地担当了通信保障的任务，对成功救援起到了关键作用。由此可见，在发生突发事件时，由于所面对情况的突发性、未知性、多样性和复杂性，以及形势发展的不确定性，即便有应急预案，往往也难以涵盖现场的所有情况，这时候就需要充分发挥人的主观能动性和创造力，采取机动灵活的策略。事实上，Russell Square车站的泄漏电缆的抢修恢复工作由于种种原因，直到爆炸后11小时才完成，在抢险救援最关键的时刻没有起到任何帮助。这提醒我们，在编写应急预案时，不仅要充分考虑事件的应对措施，还需要认真研究每一项措施的可行性和可操作性，以及应对措施失效时的备用方案，并在实践中不断补充完善。
（二）应对地面上公众通信网络过载阻塞
为了应对地面上公众通信网络过载阻塞，根据保障对象和既定目标不同，电信运营商和伦敦警察局（City of London Police）分别采取了截然不同的通信保障措施。
一方面，电信运营商通过采用技术手段，限制某一特定时间内向某个区域进行试吁的次数，以降低服务质量的方式防止网络全面瘫痪，满足公众的最低通话需求。如启用呼叫间隙控制（Call Gapping）。实践证明这一方法是十分有效的，因为在发生突发公共事件过程中，人们往往能够理解和忍受服务质量的显著下降，但是却无法接受“拒绝服务”。但需要注意的是，这种措施同样也会影响与应急指挥和事件处置相关的通话。
另一方面，电信运营商也曾试图通过媒体宣传，建议用户尽可能限制手机使用，缩短通话时间或者用短信息联系。如沃达丰公司曾在其网站www.vodafone.co.uk上发布了相应的提示信息。但是由于事发当天媒体和公众的注意力均集中在了事件本身上，这些提示信息最终没有被有效传递。从中汲取的教训是，在应急预案中应充分考虑媒体的宣传作用，并事先策划好媒体播报的内容类别、表现形式和优先级别，以利于公众配合政府进行应急处置。
为了保证警务人员的正常通信，伦敦警察局于7月7日中午12：00时下令启动了“访问过载控制ACCOLC”，将Aldgate车站周边方圆一公里区域内的O2网络服务对公众关闭，直到下午16：45才重新恢复开放。在此期间，大约几十万、甚至上百万的O2用户通信被阻断。
访问过载控制（Access Overload Control）是英国政府在处置突发公共事件时，通过限制公众手机使用来保证关键部门通信畅通的一项应急措施，原理是要求电信运营商保留通话信道专供政府应急指挥使用，类似于其在有线电话网中使用的“政府电话优先方案GTPS”（Government Telephone Preference Scheme）。启动访问过载控制是一项不得以而为之的策略，是以牺牲公众通信的代价来换取救援时间，究其根本是因为应急救援部门在很大程度上还依赖公众通信网。如果能够建立不依赖于公众通信网络的、独立的政府专用网络，则可有效避免此类情况的发生。
