[摘要]

 

　　二战后，美国应急管理围绕FEMA（联邦应急管理署）的演变与发展，进行了四次大变革：1979年，卡特政府成立了FEMA；20世纪90年代初，詹姆斯·李·维特对FEMA进行了大规模的再造；“9.11”事件后，美国成立国土安全部将FEMA并入其中；“卡特里娜”飓风过后，美国又开始在国土安全体制之下改革FEMA.以此为脉络，对这一时期美国应急管理的发展进行了梳理与分析。

　　[关键词]

 

　　美国；应急管理；FEMA（联邦应急管理署）；变革

 

　　一、美国应急管理的含义

 

　　在美国的应急管理文献中，“应急管理”（Emergency Management）的概念同时包容“风险管理”（Risk Management）、“危险要素管理”（Hazard Management）及“灾害管理”（Disaster Management）三个方面的含义：风险管理侧重减少危险发生的概率，危险要素管理侧重限制危险发生的条件，灾害管理侧重减轻危险造成的影响与后果。这体现了美国应急管理“预防为主”、“防救结合”的原则。佐治亚州州立大学著名应急管理学家威廉。沃认为：“应急管理就是对风险进行管理，以使社会能够与环境或技术危险要素共存，并应对环境、技术危险要素所导致的灾害。”这个定义不仅反映了上述思想，也与应急管理的四个阶段相吻合。

　　通常，美国的应急管理被分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。所谓的“减缓”是指减少影响人类生命、财产的自然或人力危险要素，如实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、颁布安全法规等；所谓的“准备”是指发展应对各种突发事件的能力，如制订应急运行计划、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等；所谓的“响应”是指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急计划、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等；所谓的“恢复”既指按照最低运行标准将重要生存支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。其中，减缓是四个阶段的核心，因为应急管理的最高境界就是使风险消弭于无形之际。

　　美国应急管理主要处理危及公众健康、生命、财产的突发事件，并不涉及军事冲突与战争。但其起源却与一战期间形成的民防（Civil Defense）制度息息相关。民防的重要作用在于：避免美国公民遭受敌国的军事打击，并为美国赢得战争调动民间的一切人力、物力和财力。二战期间，为了确保战时生产的安全，罗斯福总统成立了“应急管理办公室”（Office of Emergency Management），负责战时生产的安全保卫工作。该机构虽名为“应急”，却实为“应战”，即“应战争之急”。可以说，民防是美国应急管理的“母体”，难怪二者之间在战后相当长的历史时期内保持着割舍不断的联系。